Organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, wymierzając karę pieniężną na podstawie art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, jest bezwzględnie zobowiązany zbadać przesłanki odstąpienia od kary z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Pominięcie tej analizy uzasadnia uchylenie decyzji przez sąd administracyjny.
Artykuł ma charakter informacyjny i nie stanowi porady prawnej.
Spis treści
Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2026 r. (sygn. akt II GSK 598/23) odpowiada na jedno z najczęściej pojawiających się pytań w praktyce prawa żywnościowego: czy przedsiębiorca ukarany przez Państwową Inspekcję Sanitarną (potocznie – Sanepid) może skutecznie powołać się na art. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego i żądać odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej? NSA potwierdził, że tak – i że organy są zobowiązane tę przesłankę rzetelnie zbadać.
Zgodnie z art. 189f § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli łącznie spełnione są dwa warunki:
1) waga naruszenia prawa jest znikoma, oraz
2) strona zaprzestała naruszenia prawa.
Oba warunki muszą zachodzić jednocześnie (kumulatywnie). Odstąpienie od kary jest wówczas obowiązkiem organu, a nie jego uznaniową decyzją.
Dział IVA k.p.a., w którym zawarty jest art. 189f, nie ma charakteru powszechnego – art. 189a § 2 zdanie końcowe k.p.a. przewiduje, że przepisów tego działu nie stosuje się, gdy przepisy odrębne regulują m.in. odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. To to wyłączenie było osią sporu: GIS wywodził, że prawo żywnościowe stanowi taką regulację odrębną, wykluczającą stosowanie art. 189f k.p.a.
Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (u.b.ż.) w art. 104 reguluje wymierzanie kar pieniężnych przez organy sanitarne. Przepis ten zawiera: formę działania organu (decyzja), kryteria miarkowania wysokości kary (art. 104 ust. 2 u.b.ż.) oraz odesłanie do działu III Ordynacji podatkowej w zakresie nieuregulowanym (art. 104 ust. 3 u.b.ż.). Nie zawiera natomiast jakiegokolwiek unormowania instytucji odstąpienia od kary.
NSA rozstrzygnął spór, opierając się na prostym, ale kluczowym argumencie logicznym: skoro ani ustawa o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ani przepisy działu III Ordynacji podatkowej, do których ta ustawa odsyła, nie zawierają regulacji odstąpienia od kary – to nie istnieje przepis odrębny w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a., który wyłączałby stosowanie art. 189f k.p.a.
Sąd przyjął, że odesłanie do Ordynacji podatkowej nie jest równoznaczne z uregulowaniem kwestii odstąpienia od kary. Odesłanie to jedynie wskazówka co do stosowanego aktu prawnego. Dopiero treść przepisów tego aktu może wypełnić lukę lub ją wykluczyć. Dział III Ordynacji podatkowej reguluje ulgi w wykonywaniu zobowiązań (umorzenie, raty, odroczenie), a nie instytucję odstąpienia od nałożenia sankcji. To fundamentalna różnica.
Wyrok NSA II GSK 598/23 jest świadomym rozwinięciem linii orzeczniczej zapoczątkowanej uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 9 czerwca 2022 r. (sygn. III OPS 1/21). W tamtej uchwale – podjętej na tle art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – NSA przyjął, że odesłanie do przepisów działu III Ordynacji podatkowej nie stanowi odrębnej regulacji przesłanek odstąpienia od kary w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.
Art. 9zf u.u.c. (ustawa o czystości) i art. 104 ust. 3 u.b.ż. (prawo żywnościowe) mają identyczną strukturę odesłania – w obu przypadkach ustawodawca nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów działu III Ordynacji podatkowej, nie wprowadzając własnej instytucji odstąpienia od kary. Paralela jest więc pełna, a wyrok z 2026 r. przenosi wypracowany standard na grunt sektora spożywczego.
NSA odrzucił przy tym zarzut GIS, że sąd I instancji wadliwie powołał się na tę uchwałę, skoro dotyczyła innej ustawy. Sąd miał pełne prawo sięgnąć po argument per analogiam z tej uchwały, gdyż mieściło się to w granicach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.
Z wyroku wynika konkretny zestaw obowiązków ciążących na organach Państwowej Inspekcji Sanitarnej przy wymierzaniu kar z art. 104 u.b.ż.:
1) Organ musi zbadać, czy waga naruszenia jest znikoma – w szczególności musi ocenić skalę działalności, rodzaj i zakres stwierdzonych uchybień, ich wpływ na bezpieczeństwo żywności i konsumentów.
2) Organ musi ustalić, czy strona zaprzestała naruszeń – i udokumentować ten fakt w aktach sprawy.
3) Jeżeli strona złożyła wniosek o odstąpienie od kary, organ musi się do niego merytorycznie odnieść w uzasadnieniu decyzji – samo milczenie lub ogólnikowe zaprzeczenie jest niewystarczające.
4) Jeżeli organ uzna, że przesłanki z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie są spełnione, musi następnie uzasadnić wysokość kary w oparciu o kryteria miarkowania z art. 104 ust. 2 u.b.ż.: szkodliwość czynu, stopień zawinienia, zakres naruszenia, dotychczasową działalność i wielkość zakładu.
5) Pominięcie choćby jednego z powyższych elementów naraża decyzję na uchylenie przez sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy).
Wyrok NSA z dnia 7 maja 2026 r. zasługuje na pełną aprobatę. Porządkuje on stan prawny w zakresie, który w praktyce rodził poważne wątpliwości i prowadził do wymierzania kar bez elementarnej analizy sytuacji strony.
Szczególnie trafne jest spostrzeżenie, że odesłanie ustawowe do Ordynacji podatkowej nie może być traktowane jako zamknięcie drogi do stosowania działu IVA k.p.a. Takie podejście byłoby błędem metodologicznym – odesłanie wyznacza zakres stosowania Ordynacji, a nie wyczerpuje systemowych gwarancji procesowych z k.p.a. Instytucja odstąpienia od kary nie dotyczy wykonywania istniejącej kary (jak umorzenie czy rozłożenie na raty), lecz samego powstania obowiązku jej nałożenia – są to zupełnie różne etapy i różne reżimy prawne.
Wyrok wzmacnia też ochronę małych i średnich przedsiębiorców działających w sektorze spożywczym.
Zastosowanie art. 189f k.p.a. pozwala dostosować reakcję organu do faktycznej wagi uchybień i sprzyja realizacji zasady proporcjonalności sankcji administracyjnych.
Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. obowiązuje w postępowaniach o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 104 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mogą pomijać oceny przesłanek odstąpienia od kary, powołując się na specyfikę prawa żywnościowego lub odesłanie do Ordynacji podatkowej. Wyrok NSA z dnia 7 maja 2026 r. (II GSK 598/23) jednoznacznie zamknął tę drogę.
Dla przedsiębiorców z branży spożywczej oznacza to realne prawo do pouczenia zamiast kary, jeśli naruszenie było błahe i zostało zaniechane. Dla pełnomocników – obowiązek każdorazowego zgłoszenia żądania z art. 189f k.p.a. w toku postępowania administracyjnego, gdy tylko naruszenie ma charakter drobny i strona je usunęła.
Tak – każdy podmiot, wobec którego Państwowa Inspekcja Sanitarna prowadzi postępowanie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 104 u.b.ż., może złożyć wniosek o odstąpienie od kary na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Warunkiem jest, by naruszenie było znikome i by strona zaprzestała naruszenia. Wniosek należy złożyć w toku postępowania administracyjnego, zanim zostanie wydana decyzja.
Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia znikomości. W orzecznictwie przyjmuje się, że należy brać pod uwagę: rzeczywisty stopień zagrożenia dla chronionych prawem wartości (zdrowia, bezpieczeństwa), zakres naruszenia, sposób działania sprawcy, ewentualny charakter formalny uchybienia (brak wpisu, opóźnienie w zgłoszeniu). Naruszenie czysto formalne, niemające wpływu na bezpieczeństwo zdrowotne żywności, może być uznane za znikome.
Nie, przepisy o jakości handlowej mają odrębne regulacje. W przypadku niskiego stopnia szkodliwości czynu, niewielkiego zakresu naruszenia lub braku stwierdzenia istotnych uchybień w dotychczasowej działalności podmiotu można odstąpić od wymierzenia kar pieniężnych
Od decyzji Państwowego Inspektora Sanitarnego wydanej w I instancji przysługuje odwołanie do Głównego Inspektora Sanitarnego w terminie 14 dni od doręczenia decyzji. Jeżeli GIS utrzyma decyzję w mocy, można zaskarżyć ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od doręczenia decyzji organu odwoławczego. Na etapie odwołania lub skargi do sądu należy wskazać, że organ nie zbadał przesłanek z art. 189f k.p.a. – jeśli tak było.
Radca prawny
Radca prawny specjalizujący się w obsłudze przedsiębiorców z sektora żywności i napojów (FMCG i HORECA), ze szczególnym naciskiem na regulacje rynku alkoholi. Łączy praktykę prawną z działalnością edukacyjną. Wykładowca Uniwersytetu Rolniczego w Krakowie. Autor bloga "Browar Paragraf".
Copyright © 2026 Wszystkie prawa zastrzeżone
Strona stworzona przez domseo.pl | Polityka prywatności | Polityka plików cookie
